§5. Порядок перевода земель из одной категории в другую
Правовой режим земельных участков определяется исходя из принадлежности земель к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Важнейшим фактором, влияющим на режим земельного участка, является его целевое предназначение, определяющее использование земельного участка для тех или иных форм производственно-хозяйственной деятельности. Функционально земельные участки могут выступать в качестве операционного (пространственного) базиса или производительной силы в сельскохозяйственном или лесохозяйственном производстве.
Традиционно в российском законодательстве регулирование земельных отношений зависело от того, к какой категории принадлежат те или иные земельные участки. Как уже отмечалось выше, в советский период была установлена классификация земельных участков по основному целевому назначению, регулирование отношений производилось с учетом особенностей использования земельных участков и их природных качеств. Был установлен приоритетный режим земель сельскохозяйственного назначения.
Второй важной категорией земель в советский период были земли городов и поселков городского типа. Однако режим городских земель не был столь же развитым, как режим сельскохозяйственных земель. В целом же следует отметить, что правовой режим земель в СССР был направлен на обеспечение рационального использования и охраны земель*(45).
Как отмечала И.А. Иконицкая, "правовой режим земель, используемых в качестве операционного базиса, существенно отличается от правового режима земель, используемых в качестве средства производства. В нем меньше норм о пользовании землей. Но земли, используемые в качестве операционного базиса, разнородны и не образуют единой категории. В рамках выполнения общей функции они могут иметь конкретные целевые назначения, обусловливающие различия в их правовом режиме и деление их на разные категории"*(46). Специфика использования каждого земельного участка зависела от категории и вида земель. В советский период основу деления земель на категории составляло при государственной монополии на землю ее деление на земли сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения*(47).
В пункте 8 ст. 1 ЗК РФ раскрывается понятие "правовой режим". Там записано, что деление земель производится по целевому назначению на категории, согласно которому "правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства".
В ЗК РФ правовой режим земель определяется совокупностью закрепленных в нем правил использования земельных участков с учетом отнесения их к той или иной категории земель в соответствии со ст. 8 ЗК РФ. Режим этот распространяется на отношения, в которых устанавливаются и закрепляются права собственности на земельные участки; права аренды земли; права и обязанности собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков по их использованию, гражданско-правовому обороту земельных участков; порядок защиты прав субъектов земельных отношений; порядок рассмотрения земельных споров, проведения мониторинга, землеустройства, государственного контроля за соблюдением земельного законодательства.
Земельный участок согласно п. 2 ст. 6 ЗК РФ является объектом земельных отношений. И с этой точки зрения он выступает как часть поверхности земли (включая почвенный слой), границы которой определены и удостоверены в установленном законом порядке. В статье 1 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" в понятие земельного участка также включено все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами.
Собственник земельного участка вправе по своему усмотрению использовать все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает права других лиц.
Составной частью земельного участка как недвижимого имущества в соответствии с гражданским законодательством являются расположенные на земельном участке здания, строения и сооружения, принадлежащие собственнику участка, а также следующие природные объекты:
почвенный слой (п. 2 ст. 261 ГК РФ);
замкнутые водоемы и непроточные водные объекты, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (ст. 40 ВК РФ, п. 2 ст. 261 ГК РФ);
древесно-кустарниковую растительность (ст. 20 ЛК РФ, п. 2 ст. 261 ГК РФ);
общераспространенные полезные ископаемые, используемые для собственных нужд, пресные подземные воды, не числящиеся на государственном балансе, колодцы и скважины до первого водоносного слоя (ст. 19 Закона "О недрах", п. 1 ст. 40 ЗК РФ).
Что касается перечисленных природных объектов, то, как отмечает И.Ф. Панкратов, ст. 260 ГК РФ предусматривает возможность права собственности собственника на находящиеся на его земельном участке замкнутые водоемы, леса и другую лесную растительность*(48).
Как объект земельных отношений земельный участок может выступать объектом права собственности только в качестве индивидуально определенного земельного участка, имеющего признаки, выделяющие его из других объектов гражданского оборота своими физическими и правовыми параметрами, включая и уникальный кадастровый номер.
Земельный участок, являясь объектом гражданских прав, должен обладать либо специфическими родовыми или же индивидуальными признаками. Эти индивидуальные признаки (в виде документальных сведений) заносятся в результате кадастрового учета в характеристику земельного участка, определяя его индивидуализацию. Индивидуализация земельного участка выделяет его по площади, местоположению и границам, зафиксированным государственными земельными органами (п. 1 ст. 261 ГК РФ). Практически выявление и фиксация этих индивидуальных признаков осуществляются в процессе формирования земельного участка и закрепляются в решениях компетентных органов. Все существенные характеристики земельного участка вносятся в Единый государственный реестр земель. С их учетом земельному участку присваивается индивидуальный кадастровый номер.
Земельный кодекс РФ установил, что целевое назначение и правовой режим основных категорий земель определяются федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и отражаются в землеустроительной и градостроительной документации.
В соответствии с этим (ст. 8 ЗК РФ) отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении:
1) земель, находящихся в федеральной собственности, в том числе земель особо охраняемых территорий федерального значения, земель лесного фонда в лесах первой группы, - Правительством РФ или уполномоченным федеральным органом;
2) земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда в лесах второй и третьей группы, водного фонда - органами исполнительной власти субъектов Федерации;
3) земель лесного фонда в лесах первой группы в многолесной зоне для развития поселений и при отводе земельных участков, независимо от площади, под линейные сооружения согласно проектной документации и установленным нормативам - органами исполнительной власти субъектов РФ;
4) муниципальных земель поселений, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;
5) муниципальных земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Федерации;
6) земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения - законодательными (представительными) органами субъектов Федерации.
Действующее земельное законодательство в значительной мере изменило представление о функции государственного перераспределения земельных ресурсов. В настоящее время перераспределение земельных участков, отнесение земель к определенной категории по сути означают функцию перевода земель из одной категории в другую*(49).
Земельный кодекс РФ определяет основные полномочия Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере перевода земель из одной категории в другую.
Так, согласно п. 1 ст. 8 ЗК РФ перевод земель поселения в земли иных категорий и земель иных категорий в земли поселений независимо от их форм собственности осуществляется органами государственной власти субъектов РФ, если иное не предусмотрено Земельным кодексом.
Согласно Земельному кодексу РФ категория земель указывается в: 1) актах федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления о предоставлении земельных участков; 2) договорах, предметом которых является земельный участок; 3) документах государственного земельного кадастра; 4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; 5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.
Детальную регламентацию правового механизма перевода земель из одной категории в другую содержит Федеральный закон от 12 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
К числу обязательных требований для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую относится подача заинтересованным лицом ходатайства о переводе в исполнительный оран государственной власти или орган местного самоуправления.
Ходатайство должно содержать несколько формализованных сведений: кадастровый номер земельного участка, указание категории земель, в состав которой входит участок, и категории земель, в состав которой предполагается осуществить перевод, права на земельный участок. Помимо этого ходатайство должно включать неформализованную информацию - обоснование перевода земель/земельных участков из одной категории в другую.
К ходатайству прилагается ряд документов, которые различны по своему содержанию и по процедуре их получения в целях инициирования перевода земель из одной категории в другую. К таким документам относятся выписка из Государственного земельного кадастра относительно сведений о земельном участке, перевод которого предполагается осуществить; копии документов, удостоверяющих личность заявителя; выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на переводимый участок; заключение государственной экологической экспертизы в случаях, предусмотренных федеральным законом; согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка; расчеты потерь сельхозпроизводства или потерь лесного хозяйства.
Исключением из общих правил перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты поселений являются случаи, когда заявителями выступают исполнительные органы власти или органы местного самоуправления*(50).
Земельное законодательство предусматривает два случая отказа в рассмотрении ходатайства о переводе земельного участка из одной категории земель в другую:
с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;
к ходатайству приложены документы, состав, форма и содержание которых не соответствуют требованиям законодательства.
Такие ходатайства подлежат возврату, подавшему их лицу в течение 30 дней со дня поступления ходатайства, при этом в ответе должно содержаться указание на причины, послужившие основанием для отказа в принятии ходатайства.
По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или участков в составе таких земель из одной категории в другую категорию либо акт об отказе в переводе. Содержание и форма акта о переводе земель или земельных участков четко определены. В нем должны содержаться основания изменения категории земель; границы и описание местоположения земель, их площадь и кадастровые номера; категория земель, перевод из которой осуществляется; категория земель, перевод в которую осуществляется. Акт о переводе земельного участка принимается без установления определенного срока действия данного решения, т.е. бессрочно, или до момента, когда будет принят новый акт, отменяющий его.
Вместе с тем закон устанавливает случаи, когда перевод земель не допускается:
1) установление федеральными законами запрета на перевод земель из одной категории в другую;
2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, земель с устроительной либо неустроительной документацией.
Исполнительный орган государственной власти или органа местного самоуправления, принявший акт о переводе земель, направляет копию акта в течение 7 дней со дня его принятия в орган, осуществляющий деятельность по ведению Государственного земельного кадастра, для внесения соответствующих изменений в документы земельного кадастра*(51).
Закон предусматривает гарантии защиты прав заинтересованного лица. Так, данное лицо вправе обратиться в суд в случаях, когда оно не согласно с решением уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления.
Земельное законодательство устанавливает особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения. Перевод таких земель допускается только в исключительных случаях, связанных с:
1) консервацией земель;
2) созданием особо охраняемых природных территорий;
3) установлением или изменением черты поселений;
4) строительством на землях, непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства, промышленных объектов и с иными несельскохозяйственными нуждами;
5) включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса;
6) строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефте-, газо- и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений, если кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий на 30% и более меньше кадастровой стоимости среднерайонного уровня и линейные объекты размещены вдоль дорог и границ полей севооборотов;
7) выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обороны страны и безопасности государства, добычей полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископаемых), содержанием объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, со строительством объектов культурно-бытового, социального, образовательного назначения, дорог и других линейных объектов при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.
