Место жилищного права в гражданском праве и системе российского права. Жилищное законодательство в основной его части до 1980-х годов включалось в состав гражданского законодательства, пока не было признано целесообразным подготовить и принять в качестве самостоятельных основополагающие жилищные законы - Основы жилищного законодательства и жилищные кодексы*(106). В течение 1983-1995 годов жилищное законодательство России развивалось отдельно от гражданского законодательства. Во вступившей в силу с 1 января 1995 года первой части ГК РФ содержатся наиболее важные нормы, связанные с осуществлением прав на жилое помещение (гл. 18 и 35 ГК РФ). Согласно ст. 288 ГК РФ собственник владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением. Предусматривается, что жилые помещения предназначены для проживания граждан и что гражданин - собственник жилого помещения может использовать его для личного проживания и проживания членов его семьи; ГК РФ устанавливает также; что жилые помещения могут сдаваться их собственниками для проживания других граждан на основании договора.
Вторая часть ГК РФ включает главу 35 "Наем жилого помещения" и посвящена общему регулированию найма жилого помещения. При этом ГК РФ "исходит из подразделения такого найма на наем жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования и наем жилого помещения в домах (квартирах) граждан и организаций, осуществляемый, как правило, на коммерческих началах (коммерческий наем)"*(107). Вместе с тем в ГК РФ прямо признается самостоятельное существование жилищного законодательства как отрасли законодательства. Это вытекает из Конституции РФ, в которой упоминаются отдельно гражданское законодательство (п. "о" ст. 71) и жилищное законодательство (п. "к" ст. 72). Так, в статье 288 ГК РФ указано, что перев"од помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством". В норме ст. 292 ГК РФ предусматривается: "Члены семьи собственника, проживающие в принадлежащем ему жилом помещении, имеют право пользоваться этим помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством". Из этого следует, что гражданское законодательство регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилыми помещениями лишь тогда, когда жилье является предметом экономического оборота. Отношения собственности, вещные отношения в жилищной сфере - это области, регулируемые гражданским законодательством. В юридической литературе указывалось, что "многие законы и иные нормативные акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства. Сказанное относится и к Закону Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", и к Закону Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", и к Закону Российской Федерации "О товариществах собственников жилья", и ко многим другим законам и подзаконным нормативным актам, рассчитанным как на собственно гражданские, так и на жилищные отношения. Четкую разграничительную линию между ними едва ли можно провести". В статье 672 ГК РФ дается общее определение договора найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования. Одновременно в ГК РФ указывается, что "договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством". По правилам жилищного законодательства определяется, например, пригодность жилого помещения для проживания. Следовательно, наем жилого помещения социального использования и другие аспекты жилищных отношений - это в основном предмет регулирования жилищного законодательства. Действие жилищного закона может быть распространено также и на определенные категории граждан (таковы правовые акты о жилищных льготах, о предоставлении служебных жилых помещений, общежитий и других специализированных жилых помещений и т.д.).
Вопрос о месте жилищного права в системе российского права является дискуссионным уже в течение нескольких десятилетий. По этому поводу в юридической науке высказаны многочисленные и самые разнообразные точки зрения, которые можно свести к трем основным группам. Одни авторы считают, что жилищное право - это институт*(108) или даже подотрасль*(109) гражданского права, другие - что жилищное право представляет собой комплексную отрасль права. Такой вывод впервые сделал еще в 1947 году В.К. Райхер*(110). Он писал, что жилищные отношения регулируются нормами трех институтов: административно-правового института распределения жилья; гражданско-правового института договора найма жилого помещения; кооперативно-правового института по обеспечению жилой площадью в домах жилищно-строительных кооперативов. По мнению В.К. Райхера, указанные отношения входят во вторичное образование системы права - комплексную отрасль права. Эту позицию впоследствии поддержали и другие ученые*(111).
Действительно, разделение всей системы правовых норм на различные отрасли права происходит не по одному, а по разным основаниям и на разных уровнях. По мнению А.В. Мицкевича, подобное разделение является свидетельством многообразия общественной жизни и потребностей, обусловливающих формирование системы права*(112). Профессор Ю.К.Толстой приходит к выводу о существовании двух типов отрасли права: основных и комплексных. Последние состоят из норм, взятых из основных отраслей права, регулируют разнородные отношения, занимают, по мнению Ю.К. Толстого, лишь условное место в систематике права*(113).
Жилищное право - это комплексная отрасль, в которой объединены нормы и правовые институты гражданского (большая часть норм), административного и других отраслей права. Так, С.С. Алексеев в книге "Теория права", используя системный подход для структурного анализа, приходит к выводу о существовании определенной иерархии в строении правовой материи, различных уровней в системе права и, в частности, выделяет в правовой системе вторичные образования*(114) - комплексные отрасли права. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, как бы определены "по двум адресам". Во-первых, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного). Во-вторых, данные нормы, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру - так называемую комплексную отрасль права.
Как считает В.К. Райхер, "вполне закономерно наличие... таких областей права, которые наряду с моментом разнородности своего нормативного содержания отличаются и моментом, притом предметного, единства". Образуемая при этом отрасль имеет комплексный характер, и "такая отрасль, с одной стороны, состоит из элементов, относящихся к различным предметам регулирования, к различным отраслям (гражданскому, финансовому, административному и др.), и в этом смысле имеет смешанный, комплексный характер. Но с другой стороны, указанная отрасль права обладает единством уже в ином аспекте взятого по другому признаку очерченного предмета правового регулирования, и в этом смысле является внутренне единой, несмотря на комплексную структуру, отраслью права"*(115).
По мнению М.И. Козыря, комплексная отрасль права - это наличие органичного комплекса двух факторов: тесно связанных между собой общественных отношений как предмета правового регулирования и метода правового регулирования, соответствующего каждому виду отношений*(116).
Я.Н. Шевченко, характеризуя метод правового регулирования комплексной отрасли права, отмечал, что в нем аккумулируются черты нескольких методов, присущих другим отраслям*(117). Однако такой подход не разделяют многие ученые, исходя из основных системообразующих критериев (факторов) деления системы права на отрасли права: предмета (однородных групп общественных отношений) и метода правового регулирования (юридического способа воздействия на общественные отношения, который соответствует предмету и адекватно регулирует однородные группы общественных отношений, составляющие предмет отраслевого регулирования).
С.Н. Братусь отмечает, что нет никакого "сплава" и трансформации методов при той разнородности и самостоятельности отношений, учитывая даже взаимосвязанность отношений, направленных в своей совокупности на достижение хозяйственной или иной цели*(118). С.В. Поленина подчеркивает, что существование "комплексных отраслей права" невозможно вследствие их формирования как некого соединения разнородных предметов и методов правового регулирования*(119). Спустя почти 20лет после развернувшейся на страницах "Советского государства и права" дискуссии, еще более позитивную позицию высказала Е.А. Киримова, предложив понимать структуру системы права на уровне ее отраслей, т.е. в качестве однопорядковой (без вторичных образований) системы отраслей права, взаимно исключающих друг друга. Она подчеркивает, что комплексное использование норм различных отраслей права не создает новой отрасли права, т.к. при комплексном правовом регулировании общественных отношений не происходит превращения норм одного вида в другой или какого-либо их слияния*(120).
Существует точка зрения, согласно которой определение процесса взаимодействия элементов, относящихся к различным предметам правового регулирования, к различным отраслям, для объединения в комплексную структуру права, учитывающую особенности общественных отношений, которые имеют место в той или иной сфере деятельности и являются системообразующими факторами, ведет к утрате системой права четкости и структурированности, так необходимых для сложной системы, коей является система права*(121). Комплексные отрасли, будучи вторичными образованиями в правовой системе, по мнению С.С. Алексеева, выполняют в ней ограниченные задачи, и потому обладают лишь частью признаков и особенностей, свойственных общему понятию "отрасль права". Если основные отрасли создают главный "массив" права как единой правовой системы, то комплексные отрасли лишь наслаиваются, "надстраиваются" над основными, обособляясь во вне гораздо меньше, чем основные отрасли. По мнению С.С. Алексеева, данные правовые общности следовало бы назвать "полуотрасли"*(122).
Рассматривая образование комплексных отраслей права, следует отметить, что недостаток методологического подхода в их формировании в немалой степени состоит в попытке включить в рамки классической системы права правовые образования, построенные на основе того же самого правового порядка, но по иным критериям. С.С. Алексеев пишет: "Большинство комплексных отраслей формируется в связи с необходимостью специализированного регулирования определенной группы отношений на основе и в рамках существующих отраслевых юридических режимов. Хотя каждая комплексная отрасль имеет свой предмет регулирования (рассматриваемый, правда, в иной плоскости, нежели предметы основных отраслей), этот предмет не требует особого метода и механизма регулирования. Он предопределяет лишь необходимость относительного обособленного нормативного регулирования и некоторое юридическое своеобразие - отдельные специфические принципы, положения, приемы регулирования", непосредственно связанные с отдельными видами деятельности, с признанием их абсолютной существенности и специфичности по якобы особому предмету правового регулирования*(123).
Итак, понятие жилищного права в широком смысле было сформулировано на базе содержания и смысла жилищных законов (ЖК РСФСР, Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, Законов Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и др.), в которых "жилищные отношения" как предмет жилищного права охватывали все разнообразные виды жилищных отношений, а не только отношения пользования жилыми помещениями. Как комплексная отрасль права (правовой комплекс) жилищное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе пользования жилыми помещениями, предоставления в пользование жилых помещений, управления и эксплуатации жилищных фондов, т.е. общественные отношения, возникающие в процессе реализации права на жилище. Специфической чертой общественных отношений, регулируемых нормами жилищного права, является то, что они возникают, существуют и развиваются, главным образом, по поводу особого материального объекта - жилища (жилого дома, квартиры, комнаты и т.д.), специально предназначенного для проживания граждан.
Понятие "жилищное право" в широком смысле сформулировано на базе содержания и смысла жилищных законов - ЖК РФ, законов Российской Федерации об основах жилищной политики, о приватизации и др., в которых жилищные отношения как предмет жилищного права охватывают все разнообразные виды жилищных отношений, а не только отношения пользования жилыми помещениями. Как вторичная комплексная отрасль права (правовой комплекс) жилищное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе пользования жилыми помещениями, предоставления в пользование жилых помещений, управления и эксплуатации жилищных фондов, т.е. общественные отношения, возникающие в процессе реализации права на жилище. Специфической чертой общественных отношений, регулируемых нормами жилищного права, является то, что они возникают, существуют и развиваются главным образом по поводу особого материального объекта - жилища (жилого дома, квартиры, комнаты и т.д.), специально предназначенного для проживания граждан.
Жилищное право заимствует методы правового регулирования, используемые в других основных отраслях права: так, для отношений пользования жилыми помещениями характерным является гражданско-правовой метод (с использованием административно-правовых средств); для отношений распределения (предоставления) жилья, управления жилищным фондом, других отношений организационного, управленческого характера - метод административного права (метод власти-подчинения). Будучи связаны между собой тем, что обслуживают специфические (жилищные) отношения, существующие и развивающиеся по поводу особого материального объекта - жилища, жилищно-правовые нормы образуют особую вторичную, комплексную отрасль права (правовой комплекс, правовую общность), развивающуюся по своим внутренним закономерностям*(124). Вместе с тем жилищное право - это не механическая совокупность разнообразных правовых норм. В процессе кодификации жилищно-правовой материал был не просто систематизировано изложен в законах и ЖК РФ, а переработан и обогатил содержание правовых норм, восполнил пробелы и праве, ввел в юридическую ткань новые, особые системные нормативные правовые обобщения (в том числе понятие "жилищные отношения"), что позволило создать относительно самостоятельное комплексное правовое образование.
